Derechos de Agua y Energías Renovables No Convencionales (ERNC) en Chile

Escritos, Residuos — By on marzo 5, 2012 at 14:48

Los alcances de la relación entre Derechos de Aprovechamiento de Aguas, Hidroelectricidad y Energías Renovables No Convencionales (ERNC) en Chile

Por Maite Hernando Arrese[1] 

Resumen:

            A través de la creación del Código de Aguas de 1981 se fortaleció la propiedad privada sobre el agua, limitando casi por completo el rol regulador del Estado. Los derechos de aprovechamiento del agua se dividieron en consuntivos (consumo) y no consuntivos (no consumo) y su entrega favoreció al sector agrícola, en el primer caso, y a la generación de hidroelectricidad en el segundo. La reforma del Código en 2005 y la creación de la ley 20.257 en el 2008 han impulsado la construcción de proyectos hidroeléctricos de embalse y de pasada. En este documento se describirá brevemente el Código de Aguas, su reforma en 2005, la ley 20.257 y los efectos de estas disposiciones legales en el surgimiento de proyectos hidroeléctricos en base a ERNC.

 Palabras Clave: Código de Aguas, Derechos de aprovechamiento del agua, ERNC, Centrales hidroeléctricas.

      I.     El Código de Aguas de 1981: El agua como mercancía o bien privado; o el derecho como propiedad.

El modelo económico neoliberal que comenzó en Chile en la década del ´70, durante la dictadura militar, atribuía al Estado un papel subsidiario del sector privado, lo que llevó a que las leyes del mercado comenzaran a regir el modelo de desarrollo del país (Huerta, 2005). El rol del Estado fue limitado por disposiciones legales tales como: el Código de Aguas, el Decreto de Ley 701, la Ley Minera, el Decreto de Ley 600, el Código de Minería, sólo por mencionar algunas que abrieron el nicho para la conformación de nuevos mercados. En el caso del Código de Aguas, a partir de su creación en 1981, comenzó un proceso de transformación del sistema de derechos de agua que llevó al fortalecimiento de la propiedad privada mediante la introducción de mecanismos e incentivos de mercado que limitaron el poder regulatorio estatal (Bauer, 2005).

A través de esta nueva normativa, el mercado cobraría un papel crucial en la asignación original de los derechos de agua y en la reasignación de las aguas entre particulares (Donoso, Jouravlev, Peña y Zegarra, 2004). De este modo, el uso del agua pasó a ser un bien de consumo transable en el mercado, y los derechos de aprovechamiento se dividieron en consuntivos y no consuntivos[2], para comenzar a ser entregados de forma gratuita, a perpetuidad, independiente de los derechos de propiedad sobre las tierras, sin obligación de ser utilizados, y con libertad de ser transferidos (Romero T, Romero A y Toledo, 2009; Saavedra, 2009). Así, los derechos de agua en Chile eran los únicos derechos de propiedad que se otorgaban gratuitamente y sin exigencias (Gentes, 2004).

Las aguas son tratadas como un bien privado en tanto se protegen los derechos de propiedad sobre la concesión del agua y, si bien es cierto, las aguas son bienes nacionales de uso público, se otorga a privados el derecho de aprovechamiento amparados por el artículo 24 de la Constitución Política de Chile[3] (Aedo, 2004). La Dirección General de Aguas, entidad gubernamental a cargo de la gestión del agua, cuenta con facultades muy limitadas y debe conceder los derechos a nuevos peticionarios bajo la única condición que dicha solicitud sea legalmente procedente (Dourojeanni y Jouravlev, 2001).

     II.     Reforma al Código de Aguas de 2005: ¿Pagar una patente o perder el derecho de aprovechamiento?

En 2005 surge la ley 20.017 a través de la cual se genera una reforma del Código de Aguas para revertir los conflictos causados por la asignación originaria de los derechos de aguas, buscando un equilibrio entre la lógica de mercado y la racionalidad en la asignación. Mediante esta ley, se exige que el solicitante, a partir de un determinado caudal, explique detalladamente la cantidad de agua que necesita extraer y el uso que le dará. La información entregada por el solicitante se contrasta con la información que maneja la Dirección General de Aguas (D.G.A.) y, en tanto no se transgreda el caudal ecológico mínimo[4] que exige este organismo, el proyecto cuenta con el consentimiento del sector Público.

Otro aspecto relevante de esta reforma consiste en el cobro de una patente en caso de que el propietario no estuviera haciendo uso de los derechos de agua, situación que llevaría a lanzar los derechos al mercado, donarlos o bien renunciar a ellos (Saavedra, 2008). Así, a partir de esta reforma, todo aquél que solicita derechos de agua debe especificar la finalidad y hacer efectivo el uso de ellos, o bien pagar una patente. Además, se abre la posibilidad de que frente a una escasez de agua que amenace el abastecimiento de la población, el Presidente de la República deniegue parcialmente la petición por los derechos de aprovechamiento (en el caso de derechos no consuntivos) (Weisner, 2005).

            La reforma de 2005 permitió reducir las especulaciones y abusos por parte de empresas que llegaban a solicitar hasta el 100% de los derechos de aprovechamiento de aguas de un río sin siquiera justificar su uso. Sin embargo es necesario señalar que a pesar de los aspectos positivos que pudieran relacionarse a la reforma de 2005, ésta no cambia sustantivamente la situación para quienes ya poseen los derechos sobre el agua. Salvo por el cobro de la patente, que en algunos casos no es un incentivo significativo para retornar los derechos al Estado, la situación para ellos se mantiene en los mismos términos, ya que en la mayoría de los casos se opta por pagar las patentes debido a que hacerlo implica un costo menor que perder el derecho de aprovechamiento.

  

III.     Derechos de Agua No Consuntivos, Hidroelectricidad y E.R.N.C: La paradoja de las reglas; evaluar el impacto, o declarar el impacto. Un negocio de matices.

Uno de los sectores que más se benefició con el Código de Aguas de 1981 fue el sector energético, llegando a concentrar el 70,5% de los derechos no consuntivos de las aguas en el año 1997. De este porcentaje, un 46,2% estaba en manos de Endesa, un 17,6% correspondían a Gener y un 6,7% a Colbún. Del total de derechos, un gran porcentaje se encontraban en situación de no uso: 

            El Código de Aguas gestó un sistema de derechos de agua con muy poca regularización, que ha llevado a una supremacía de la legislación eléctrica por sobre la ley del agua, favoreciendo la creación de proyectos hidroeléctricos (Bauer, 2009). A partir de 2005, se ha incrementado el número de empresas que han ingresado proyectos hidroeléctricos al Servicio de Evaluación Ambiental (S.E.I.A.), ante la presión ejercida por el Estado para activar los derechos de agua otorgados, el sector privado ha comenzado de forma creciente ha hacer uso de sus derechos a través del desarrollo de proyectos de embalse y de pasada (Larraín, 2006). Centrándonos en estos últimos, las centrales de pasada caen en la categoría de Energías Renovables No Convencionales siempre y cuando casino su capacidad instalada no supere los 20 Mw (megawatts). Debido a lo anterior, no entran al S.E.I.A. sino como Declaraciones de Impacto Ambiental (D.I.A.).

La ley 20.257, creada en 2008, fomenta la generación de hidroenergía en base a E.R.N.C pero no como una alternativa a las fuentes de energía convencional, sino que más bien depende de éstas. Las empresas que tengan una capacidad instalada sobre los 200 Mw, deben incorporar las E.R.N.C. de modo que un 5% del total de la energía producida en el país provenga de estas fuentes, porcentaje que debe incrementarse anualmente con la finalidad de alcanzar un 10% para el 2024 (Galetovic y Muñoz, 2008). En consecuencia, aquellos propietarios de derechos no consuntivos, o bien, quienes quisieran adquirirlos, encontrarían un nuevo nicho de mercado, que fortalecería la generación de hidroelectricidad en el país.

            En síntesis, a través del Código de Aguas de 1981, su reforma en 2005, la Reforma a la Ley General de Servicios Eléctricos (Ley Corta I y II) y la creación de la Ley 20.257 sobre E.R.N.C. se ha propiciado, por una parte, que la entrega de los derechos no consuntivos favorezca a las empresas hidroeléctricas y, por otro lado, se ha priorizado que los derechos de aprovechamiento ya otorgados se destinen a la generación de hidroelectricidad.

   IV.     Recomendaciones finales para la generación de una política hidroenergética sustentable: Entre la participación ciudadana, los “riesgos aceptables”, y la sociedad que queremos. 

En 1994, a través de la ley 19.300 y del S.E.I.A, se constituyó el primer espacio de participación, mediante el cual la ciudadanía podía plantear sus inquietudes respecto a la realización de un proyecto, enviando observaciones a los servicios encargados de la evaluación (Comisión Regional del Medio Ambiente). Este espacio se limita sólo al S.E.I.A., y en algunas ocasiones a las D.I.A[5] las que, en su mayoría, no contemplan participación ciudadana.

Hay que considerar además, que gran parte de los proyectos hidroeléctricos se desarrollan en localidades rurales que no están al tanto de las publicaciones en el Diario Oficial, y que por ende no logran articularse para exigir un proceso participativo en los plazos que estipula la ley, ya que sólo conocen los proyectos cuándo éstos comienzan su proceso de construcción.

Un territorio debe entenderse de manera integral, sin escindir a las comunidades de la interacción que sostienen con su medio natural, ni viceversa. Por ende, en el proceso de crear una política de hidroenergía que resulte sostenible, se debe considerar que el cuidado del medio ambiente no consiste sólo en generar proyectos de E.R.N.C, con bajo impacto ambiental, sino también que el respeto de los ecosistemas y la biodiversidad incluye también la etnodiversidad humana (Parker, 1997).

       La evidencia que demuestra que el cambio climático mundial se debe, entre otras cosas, a causas antropocéntricas asociadas a los modos de producción y la dependencia hacia los combustibles fósiles que generan altos niveles de CO2, ha llevado a que diversos Estados asuman un rol activo en el proceso de transformar sus matrices energéticas. El caso chileno resulta particular debido al predominio de reglas de mercado tanto en el manejo del agua como en el de la electricidad (Bauer, 2009). Considerando lo anterior, es comprensible que exista una sensación de riesgo en la ciudadanía, la que ha izado como bandera un cuestionamiento severo de la institucionalidad y el rol que le cabe al Estado en la construcción de una política energética hasta ahora, inexistente. En este sentido, la ciudadanía nos ha planteado que más que preguntarnos acerca de cuál es el nivel de “(…) riesgo que consideras aceptable, la pregunta general debería ser qué tipo de sociedad deseas” (Douglas, 1996, p 38).

Apuntando a ello, es que debemos cuestionar el modelo de democracia que ha sido cimentado en el país, en tanto éste no abre los espacios para la participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisión.

Facilitar espacios democráticos participativos y directos puede ayudar significativamente a revertir el rol que ha tenido hasta ahora el Estado chileno, generando un proceso que proceda desde abajo hacia arriba, desarrollando estrategias que sean más congruentes con las aspiraciones reales de las personas (Max-Neef, 1993).


[1] Socióloga, Magíster © en Desarrollo Rural Universidad Austral de Chile. Maite.hernando.a@gmail.com

[2] De acuerdo al Artículo 13 del Código de Aguas el “derecho de aprovechamiento consuntivo es aquél que faculta a su titular para consumir totalmente las aguas en cualquier actividad”. Mientras que el “derecho de

aprovechamiento no consuntivo es aquél que permite emplear el agua sin consumirla y obliga a restituirla en la forma que lo determine el acto de adquisición o de constitución del derecho”. Los derechos consuntivos se asocian principalmente al sector agrícola, mientras que los no consuntivos se vinculan a la generación de energía eléctrica. Para mayor información revisar: Larraín, 2006.

[3] “Los derechos de los particulares sobre las aguas, reconocidos o constituidos en conformidad a la ley, otorgarán a sus titulares la propiedad sobre ellos”

[4] De acuerdo al Artículo 129: “La autoridad, al otorgar los derechos de aprovechamiento, deberá respetar la permanencia de un caudal ecológico mínimo en toda fuente natural, que garantice la existencia de la flora y fauna que de ella dependen”. El criterio para establecer un caudal ecológico mínimo fue evitar la sobreexplotación del recurso hídrico, sin embargo la definición y la metodología para determinarlo no están del todo claras. Para más información revisar Gomez-Lobo, A. y Paredes, R. 2001)

[5] Sólo se realizará un proceso participativo en las D.IA. en el caso de que al menos dos organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica o al menos diez personas naturales directamente afectadas presenten una solicitud escrita en un plazo de 10 días luego de publicadad el proyecto en el Diario Oficial.

 

Referencias

–       Aedo, M (s/f) El agua en Chile: entre las reglas del mercado y los derechos humanos. Programa Chile Sustentable, Red Agua-Chile. Disponible en: http://www.fnca.eu/fnca/america/docu/1821.pdf

–       Aldunate, Carlos (2001) El Factor Ecológico, Las mil Caras del Pensamiento Verde. Editorial Lom, Santiago de Chile

–       Bauer, Carl (2002) Contra la Corriente, Privatización, mercados de agua y el Estado de Chile. Editorial Lom, Santiago de Chile.

–   (2005) In the Image of the market: the Chilean model of water resources management. Int. J. Water, Vol. 3, N°2. Disponible en: http://www.fnca.eu/fnca/docu/docu102.pdf

–   (2009). Represas y Mercados: Ríos y energía eléctrica en Chile. Revista Ambiente y Desarrollo CIPMA. Traducción del artículo orginal: “Dams and Markets: Rivers and Electric Power in Chile”, publicado en Natural Resources Journal, Vol. 49, N° ¾.

–       Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (1995) Mercado de derechos de agua: Entorno legal. División de Recursos Naturales y Energía. Disponible en: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/0/5670/Lcr1485e.pdf

–        Donoso, G. Jouravlev, A. Peña, H. Zegarra, E (2004) Mercados (de derechos) de agua: experiencias y propuestas en América del Sur. Series CEPAL, Recurso Naturales e Infraestructura, N°80.

–       Douglas, M. (1996). “La aceptabilidad del riesgo según las ciencias sociales”. Editorial Paidós Ibérica, Barcelona. Pp 38.

–       Dourojeanni, A y Jouravlev, A (1999) El código de aguas de Chile: entre la ideología y la realidad. Ingeniería del Agua Vol 8, N°4.

–    (2001) Siete lecciones de la experiencia de Chile en materia de mercados del agua.  Revista CEPAL/ECLAC, Serie División de Recursos Naturales Infraestructura N°3.

–       Galetovic y Muñoz (2008) Energías Renovables No Convencionales: ¿Cuánto nos van a costar? Revista de Estudios Públicos N° 112, Santiago de Chile.

–       Galetovic, Olmedo y Soto (2002) ¿Qué tan probable es una crisis energética? Revista de Estudios Públicos N° 82, Santiago de Chile.

–       Gómez-Lobo, A y Paredes, M (2001) Mercado de Derechos de Aguas: Reflexiones sobre el Proyecto de Modificación al Código de Aguas, Estudios Públicos Nº 82, Centro de Estudios Públicos, Chile.

–       Huerta, Carla (1997) Reformas a la Ley Forestal, Anuario Jurídico, Nueva Serie, Texto completo en: http://www.bibliojuridica.org/libros/5/2115/9.pdf

–       Huerta, María Guadalupe (2005) El neoliberalismo y la conformación del Estado subsidiario. Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, México. Disponible en: http://www.scielo.org.mx/pdf/polcul/n24/n24a06.pdf

–       Larraín, S. (2006). El agua en Chile: entre los derechos humanos y las reglas del mercado. Revista Polis, N°14.

–       Max-Neef, M. (1993). “Desarrollo a escala humana, conceptos, aplicaciones & algunas reflexiones”. Editorial Nordan-Comunidad, Montevideo, Uruguay.

–       OCDE & CEPAL (2005) “Evaluaciones del desempeño ambiental: Chile”. OCDE Environmental Performance Reviews.

–       Parker, Cristian (1997). Religión y Postmodernidad, CEPS, Lima, Perú. Capítulo 1: La sociedad Post Industrial y la cultura en América Latina ¿Post modernidad?

–       Romero, Toledo, H. Romero, Aravena, H. Toledo, X (2009) Agua, Poder y Discursos: Conflictos Socio-territoriales por la construcción de centrales hidroeléctricas en la Patagonia Chilena. Anuario de la Escuela de Estudios Hipano-Americanos de Sevilla, España.

–       Saavedra Brofman, M. (2008) Código de aguas chileno y reforma 2005: Los Problemas con la Asignación Inicial en La Araucanía. Observatorio de la Economía Latinoamericana 107. Texto completo en www.eumed.net/cursecon/ecolat/cl/

–       Saavedra Cruz, J (2009) Las aguas como bien nacional de uso público. Centro de Estudios Fiscalía del Medio Ambiente, FIMA, DISPONIBLE EN: http://www.fima.cl/wp-content/uploads/2009/08/Aguas-bien-nacional-de-uso-publico-Jose-Saavedra-Cruz-2008.pdf

–       Solanes, M (1999) Servicios públicos y regulación. Consecuencias legales de las fallas de mercado. CEPAL/ECLAC División de Recursos Naturales e Infraestructura, N°2. Disponible en: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/4/4464/LCL1252-E.pdf

–       Romero-Toledo, Romero-Aravena, Toledo (2009) Agua, poder y discursos: Conflictos Socio-territoriales por la construcción de centrales hidroeléctricas en la Patagonia Chilena. Anuario Estudios Americanos, N°66,2, Sevilla, España.

–       Weisner, R (s/f) El problema de la asignación de los Derechos de aprovechamiento y la reforma legal: sustentabilidad, preferencias y competencia. Presentación de la Dirección General de Aguas disponible en:

http://www.eclac.cl/ilpes/noticias/paginas/7/35837/RodrigoWeisner.pdf

Documentación Complementaria

–       Ley 20.017, disponible en: http://www.leychile.cl/LocalFS_leyes_planas/norma239221.html

–       Ley 20.257, disponible en: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=270212&tipoVersion=0

– Código de Aguas, disponible en: http://www.oas.org/usde/environmentlaw/waterlaw/documents/Chile-Codigo_de_Aguas_(1981).pdf

Fotografías

1. Cada7
2. Actual Mundo Futuro
3. Panoramio
4. El Ciudadano
5. Enlazando Alternativas

Tags: , ,

2 Comments

  1. miguel dice:

    Desde el extremismo del país en cuento a su gestión mercantil/privatizadora del agua, nos pasamos a un tema contingente: la REGIONALIZACIÓN -considero adecudas las reflexiones finales Maite-

    Una adecuada REGIONALIZACIÓN en este país construido del centro hacia la periferia y de arriba a abajo, nos puede ayudar solventar de mejor manera la pregunta del qué queremos -y por ende cómo concebir/manipular el agua. Por ejemplo, en temas prácticos, esto presionaría a cada localidad a decidir qué fuentes energéticas utilizar y cómo gestarlas con el menor impacto posible. Lo bueno es que así,a diferencia de como es hoy, los beneficios, las utilidades, o la energía por ejemplo, serán para cada región y no para “X” transnacional o para el consumista estilo de vida de los centros acumuladores de riqueza y generadores de “externalidades”.

    El problema es que para dar autonomía a la ciudadanía, esto debe gestarse desde desde nivel central.

Leave a Comment